- La responsabilité pénale des Gouvernements et la responsabilité politique des Gouvernements

La responsabilité pénale concerne à la fois les régimes parlementaire et présidentiel. La responsabilité politique des Gouvernements : symbole d’un régime parlementaire marqué par une séparation souple des pouvoirs.

- Vème République : ce régime a eu une double évolution en matière de responsabilité politique :


1) La pratique de la responsabilité politique du Gouvernement devant l’Assemblée nationale est exceptionnelle.

Seul un Gouvernement a chuté : celui de Georges Pompidou en 1962.

= on peut donc faire le constat d’une quasi-irresponsabilité politique du Gouvernement.


2) Développement d’une nouvelle forme de responsabilité pénale de chacun des membres du Gouvernement dans le cadre d’une « criminalité gouvernante » : expression du Professeur Olivier Beaud visant les hypothèses de sanctions pénales d’actes politiques).

Le rythme des sanctions judiciaires des élus et des fonctionnaires s’accélère, accompagné d’un effet médiatique comme dans l’affaire du « sang contaminé » ou les affaires de la mairie de Paris.

On voit apparaître une nouvelle pratique en vertu de laquelle tout ministre mis en examen ou en instance de l’être doit présenter sa démission. Ex : DSK en 1999.


Problématique du sujet

Si la responsabilité politique constitue bien le principe traditionnel du régime parlementaire (I), la « criminalisation » de la vie publique et politique s’apparente à une dénaturation de ce même régime (II).


La responsabilité politique, principe traditionnel du régime parlementaire


A - L'origine de la responsabilité politique

1 - L’évolution d’une responsabilité pénale vers une responsabilité politique

Apparition de la responsabilité ministérielle en Grande-Bretagne sous une double forme : le « Bill of attainder » et l' « impeachement ». D’une responsabilité individuelle, on en arrive à une responsabilité collective par le jeu de la solidarité ministérielle.


2 - L’apparition de la responsabilité en France au XIXème siècle

. Charte constitutionnelle de 1814 : pratique de l’«adresse» (comparaison avec l’art 49 al. 1er de la Constitution de 1958).

. Charte constitutionnelle de 1830 : apparition de la pratique de la question de confiance.

. Le principe de la responsabilité fut constitutionnellement consacré en 1875.


B - La pratique de la responsabilité politique

1 - L’excès des IIIe et IVe Républiques

Elles vont connaître une pratique intense et déraisonnable de la resp politique.

- Sous la IIIè République, la Chambre basse pouvait être dissoute, contrairement au Sénat mais le Gouvernement était responsable devant les deux Chambres.

Conséquence : soumission de l’exécutif au législatif ® 7 gouvernements furent renversés.

- Sous la IVè République, le Gouvernement n’était plus responsable que devant la Chambre basse et les conditions d’engagement de sa responsabilité furent rationalisés. Cf : procédure. Néanmoins, établissement d’une pratique parlementaire qui provoque une instabilité gouvernementale.

La Vème République rompt avec cette tradition pour édicter un système très strict d’engagement de la responsabilité politique gouvernementale aboutissant au blocage du processus.


2 - Le strict encadrement de la Vème République

Les conditions d’engagement diffèrent selon que le Premier ministre prend l’initiative d’engager la responsabilité gouvernementale devant l’Assemblée nationale ou que les députés prennent l’initiative de poursuivre le Gouvernement.


a) L’article 49 alinéa 3 de la Constitution de 1958

En vertu de l’art 49 alinéa 3, après délibération et accord obtenu en conseil des ministres, le Premier ministre peut, de sa propre initiative, engager sa responsabilité personnelle et la responsabilité gouvernementale sur un texte précis devant l’Assemblée Nationale.

Le texte visé peut-être un projet de loi, mais également une proposition de loi (régime de la presse en 1984), un article (contribution sociale généralisée en 1990), un simple alinéa ou encore un ensemble de textes (le 25 mai 1986, le Gouvernement décida d’engager sa responsabilité sur 8 textes à la fois).

Durant un délai de 24 heures, les députés peuvent déposer une motion de censure, c'est-à-dire un texte exprimant une défiance à l’encontre du Premier ministre et de son Gouvernement.

Si aucune motion n’est déposée dans le délai imparti, le texte est tacitement approuvé et la confiance est renouvelée au Gouvernement.

Si à l’inverse, une motion de censure est déposée par au moins un dixième des députés (soit 58), celle-ci est soumise au vote (seuls les votes favorables à la motion sont recensés et par conséquent, les députés qui s’abstiennent sont réputés ayant accordé la confiance, afin d’éviter la « trahison des abstentionnistes » des régimes passés).

Cette arme constitutionnelle détenue par les députés n’a cependant jamais abouti sous la V ème République.

De 1958 à 1997, les Premiers ministres ont engagé soixante deux fois leur responsabilité sur un texte, dont trente neuf fois de juin 1988 à mars 1993, sans subir une seule défiance. Il s’agissait d’accélérer la marche des réformes gouvernementales en empêchant les manœuvres dilatoires de l’opposition parlementaire.


b) L’article 49 alinéa 1er de la Constitution

En vertu de cet article, le Premier ministre engage, après délibération en conseil des ministres, la responsabilité gouvernementale devant l’Assemblée nationale sur son programme ou sur une déclaration de politique générale.

Concernant le calcul des voix, sont recensés les votes favorables au Gouvernement les votes qui lui sont défavorables ainsi que les abstentions.

Contrairement au décompte des voix utilisé pour la motion de censure, il est simplement nécessaire que les votes « pour » l’emportent sur les votes « contre ».

Cet engagement de la responsabilité gouvernementale ne revêt aucun caractère obligatoire en ce sens que le Premier ministre juste nommé ne se voit aucunement contraint d’aller au Palais-Bourbon. Toutefois, la légitimité politique qui résulte d’une telle confiance incite la plupart des hôtes de l’Hôtel Matignon à prendre ce risque calculé. En effet, la majorité des députés étant toujours acquise au Gouvernement et à la personne du Premier ministre, ce dernier se trouve en position de force pour solliciter leur confiance, de sorte que les risques de défiance paraissent très réduits, pour ne pas dire inexistants.


c) L’article 49 alinéa 2 de la Constitution

Cet article pose les conditions d’un engagement de la responsabilité politique du Premier ministre et du Gouvernement à l’initiative des députés. Ces derniers décident d’engager la responsabilité du Gouvernement sans qu’ils soient sollicités par celui-ci.

La motion de censure déposée et signée par au moins un dixième des députés (58) ne sera votée qu’après l’expiration d’un délai de 48 heures, afin d’éviter toute précipitation comme sous la IIIè République où le vote était immédiat.

La procédure de vote, de décompte et les éventuelles conséquences sont identiques à celles de l’article 49 alinéa 3.

Cette motion de censure ne peut être déposée plus de trois fois par session ordinaire et par député, plus une fois par session extraordinaire (depuis la révision constitutionnelle du 4/08/95).

Remarque : aucune motion de peut être déposée pendant la durée de l’intérim présidentiel, ni pendant l’application des pouvoirs de crise du Président de la République prévus à l’article 16.

Cette procédure n’a abouti qu’une seule et unique fois sous la Vème République, à l’encontre du Gouvernement de Georges Pompidou le 5 octobre 1962 par 280 sur 480.

Le précédent demeure néanmoins fâcheux pour la représentation nationale dans la mesure où G. Pompidou fut renommé Premier ministre quelques semaines plus tard, réduisant ainsi à néant l’éfficacité de l’action des députés, qui avaient au demeurant subi une dissolution entre temps.


d) L’article 49 alinéa 4 de la Constitution

L’art 49 al. 4 permet au Premier ministre de demander l’approbation au Sénat d’une déclaration de politique générale pour laquelle il n’y aura aucune sanction d’une déclaration de politique générale.

Le seul intérêt de cette procédure consiste à obtenir le soutien appuyé des sénateurs.


e) L’analyse du blocage

Le Professeur Pierre Avril dégage trois explications au blocage de la responsabilité politique du Gouvernement.

D’une part, il n’y a aucune raison pour la majorité de se condamner elle-même à travers le vote d’une motion de censure contre le Gouvernement qu’elle soutient.

D’autre part, l’arme de la censure est souvent surdimensionnée au regard de l’objet spécifique en cause (ce fut le cas le 25 mai 1999 lors de la motion de censure dirigée contre la « politique Corse » du Gouvernement).

Enfin, la procédure est inopérante lorsque l’étendue du désastre en cause se révèle après que le Gouvernement ait changé (cas de l’affaire du « sang contaminé »).

L’inefficacité de la responsabilité politique sous la Vème République a été perçue comme une protection offerte aux dirigeants. Par réaction, elle a conduit au développement d’une responsabilité pénale devant se substituer à la responsabilité politique.

La « criminalisation » de la vie publique et politique, principe dénaturé du régime parlementaire.

La système français a certes prévu une responsabilité pénale des ministres. Mais en raison d’un blocage comparable à celui affectant le système de la responsabilité politique, une dynamique de « pénalisation » de la vie publique et politique a été entreprise.


C - Le blocage de la responsabilité pénale

Une nouvelle fois, si le principe de la responsabilité pénale des ministres est organisé dans la Constitution de 1958 (1), la pratique de cette responsabilité a confiné à l’impunité (2).


1 - Le principe de la responsabilité pénale

La responsabilité pénale des membres de Gouvernement relevait avant 1993 de la Haute Cour de justice selon une procédure identique à celle prévue pour le Président de la République.

Depuis la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993 et la loi organique du 23 novembre 1993, a été instituée la Cour de justice de la République, visée aux articles 68-1 à 68-3 de la Constitution (Titre X De la responsabilité pénale des membres du Gouvernement).

- La situation avant la révision constitutionnelle de 1993

La procédure était longue, complexe, attentatoire à l’honneur.

Surtout, elle obéissait souvent plus à des exigences politiciennes qu’à un souci de justice. Composée de parlementaires, donc d’hommes politiques, la Cour jugeait d’autres hommes politiques, ce qui pouvait provoquer une réaction de solidarité corporatiste.

Les politiques y disposaient de plus de l’initiative du déclenchement de la procédure, de la maitrîse de cette procédure de jugement et du monopole de la solution.

- La situation depuis la révision constitutionnelle de 1993

C’est en raison de ces inconvénients multiples que la révision constitutionnelle de 1993 a extrait les ministres de la Haute Cour pour les faire ressortir à la Cour de justice de la République.

Cette révision a été rendue indispensable notamment en raison des retombées médiatiques de l’affaire du « sang contaminé », de la loi « d’auto-amnistie » (1990) ou de l’affaire « Nucci » (1990).

Cette nouvelle Cour se compose de quinze membres (six sénateurs et six députés, élus dans leurs Chambres respectives au scrutin majoritaire à la majorité absolue des suffrages exprimés avec un suppléant, pour une durée correspondant à celle de leur mandat, et trois magistrats de la Cour de cassation nommés avec un suppléant pour trois ans parmi lesquels sera choisi le Président de cette Cour de justice).

Sa composition répond ainsi au souhait d’éviter une présence des seuls parlementaires dans le jugement.

La procédure débute par une saisine de la Commission des requêtes de la cour (composée de 3 magistrats de la Cour de cassation, deux membres du Conseil d’Etat et deux mebres de la Cour des comptes désignés par leurs pairs pour cinq ans).

La saisine peut être effectuée par le Parquet ou tout citoyen qui se prétend lésé par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l’exercice de ses fonctions. En revanche, les actions en réparation des dommages ayant résulté de crimes ou délits ne peuvent être portées que devant les juridictions de droit commun.

En dépit de cette organisation, le principe de la responsabilité pénale des ministres n’a pas donné lieu à une pratique intense.


2 - La pratique de la responsabilité pénale des ministres

En vertu de la jurisprudence de la Cour : « La compétence de la Cour de Justice telle que prévue par l’art 68-1 de la Constitution ne saurait s’étendre aux actes qui ne sont commis par des ministres qu’à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions ».

Elle introduit le critère de la nature de l’acte. Ainsi sont seuls concernés les actes qui ont « un rapport direct avec la conduite des affaires de l’Etat ».


D - La « criminalisation » de la vie politique et publique française

Apparition d’un nouveau genre de responsabilité qui consiste à faire relever du juge pénal (spécial pour les ministres, ordinaire pour le parlementaires et les élus locaux) les personnels politiques pour des actes éminemment politiques.

Cette nouvelle pratique de la responsabilité présente de réels dangers (1). Différents auteurs préconisent alors des réformes (2).


1) Les dangers de la « criminalisation » de la vie politique

Certains auteurs dénoncent les risques d’une société demandant systématiquement des comptes aux ministres, tel le professeur Olivier Beaud. Cet auteur estime qu’à l’irresponsabilité politique du chef de l’Etat s’ajoute celle du Gouvernement. Le vice profond de la Vème République réside alors dans le fait d’avoir progressivement institutionnalisé une responsabilité principale et exclusive du Gouvernement et des ministres devant le PR et d’avoir parallèlement fait disparaître la responsabilité gouvernementale devant le Parlement.


2) Les propositions de réforme

Devant le mécontentement croissant des élus locaux dénonçant une persécution judiciaire, une proposition de loi sénatoriale sur les délits non intentionnels et la responsabilité pénale des élus a été examinée durant l’année 2000 par le Parlement afin de limiter la responsabilité pénale des décideurs publics et privés, en cas de délit non intentionnel. Pose qu’une faute d’imprudence qui n’aurait causé un dommage que de façon indirecte ne pourrait constituer une infraction pénale qu’à la condition que cette faute présente une certaine gravité.