 |
|
|
|
LA RATIONALISATION DU PARLEMENTARISME |
|
Cours en accès libre de droit constitutionnel |
|
| |
Les IIIème et IVème Républiques ont très vite dégénéré d'un régime parlementaire vers des régimes d'assemblée où le pouvoir exécutif était cantonné à un rôle très restreint tandis que le pouvoir législatif voyait sa compétence grandir démesurément. Dès 1946, de Gaulle, dans son discours de Bayeux, tente de poser les bases de la limitation de ce Parlement tentaculaire et grandissant. Mais la IVème République n'a pu, malgré la volonté de ses fondateurs et gouvernants, venir à bout de la domination parlementaire et n'a fait que reproduire à l'identique le régime de 1875.
L'expression de rationalisation du parlementarisme, élaborée par le doyen Boris Mirkine-Guetzevitch, désignait au départ une innovation de la Constitution allemande de Weimar, en 1919. Elle traduit l'idée d'un régime parlementaire codifié, ses règles systématisées afin de permettre la stabilité et l'autorité du gouvernement, en l'absence d'une majorité parlementaire constante.
Dans son discours au Conseil d'Etat le 27 avril 1958, Michel Debré expliquait magistralement que "parce qu'en France, la stabilité gouvernementale ne peut résulter de la loi électorale, il faut qu'elle résulte de la réglementation constitutionnelle." Il présente les conditions d'un régime parlementaire rationalisé : strict régime des sessions, effort pour définir le domaine de la loi et éviter les fameux décrets-lois, réorganisation profonde de la procédure législative et budgétaire.
Sachant que la loi est l'expression du pouvoir, le parlementarisme rationalisé confère la prééminence au gouvernement et place, par voie de conséquence, les assemblées en régime de liberté surveillée. Il n'est pas une seule phase décisive qui ne soit soustraite à l'autorité exécutive. Le règlement voit son pouvoir et son domaine sensiblement augmenter tandis que la loi voit son aura décroître au fur et à mesure de l'installation de la Cinquième République.
La tentative d'équilibre entre les pouvoirs va peu à peu aboutir à la restauration des pouvoirs de l'exécutif et de ce fait à une limitation des pouvoirs du législateur. Des mécanismes très précis sont mis en place, qui donnent au gouvernement une priorité et une maîtrise sur les principales clés du pouvoir politique. Mais le Parlement, même s'il est cantonné dans un second rôle, possède dès 1958 des capacités multiples de collaborer à l'action législative et de contrôler le pouvoir exécutif.
D'autant que les révisions constitutionnelles de 1995 et 1996 ont réactualisé le sujet en venant redonner au pouvoir législatif une vigueur nouvelle grâce à des mécanismes rénovateurs de ses droits.
Donc nous verrons d'une part que si le Parlement apparaît comme encadré, il n'en fournit pas moins, d'autre part, une résistance et ayant même abouti à une renaissance certaine.
I - UN ENCADREMENT DU PARLEMENT
A - La restauration des pouvoirs de l'exécutif
Elle intervient avec la Constitution de 1958 qui entre en réaction contre les deux Constitutions précédentes, celles de le IIIème et de la IVème Républiques. La volonté est nettement affirmée de rejeter le régime d'assemblée, où le pouvoir législatif avait vu son rôle grandir démesurément après 1879 et la Constitution Grévy (désuétude du droit de dissolution).
Les fondateurs de la Vème République veulent mettre en place un régime parlementaire rénové. Celui-ci passe par l'installation d'un pouvoir exécutif bicéphale ou dyarchie, composée du Président de la République d'un côté, et du Gouvernement de l'autre. Les relations entre ces deux têtes sont placées sous le signe de l'autonomie : au Président, la charge de veiller de manière normale au bon fonctionnement des institutions et à la continuité de l'Etat (art. 5 de la Constitution). Au Gouvernement, la charge de gouverner, c'est-à-dire de déterminer et de conduire la politique de la nation (art. 20 de la Constitution). La Constitution de 1958, dans sa lettre, semble de toute évidence placer le gouvernement au centre de l'exécutif (cette analyse se révélera juste en période de cohabitation).
Mais, dès son application, la Constitution de 1958 est marquée par une lecture présidentialiste qui a prévalu pendant 30 ans, signe de l'unité de l'exécutif ou pour certains d'une "monarchie républicaine". Sous l'autorité du Chef de l'Etat, devenu entre-temps un représentant de la nation (art. 6 modifié par la révision de 1962 : élection du Président de la République au suffrage universel), une hiérarchie se met en place : le gouvernement est réduit à un rôle instrumental, de la même façon que la majorité parlementaire. Ainsi, rapidement, le pouvoir exécutif se confond avec le pouvoir décisionnel (Président de la République). Il incombe au Chef de l'Etat de s'occuper de l'essentiel (vision de G. Pompidou) ou de représenter la permanence de l'histoire (vision de de Gaulle). En un mot, le Président gouverne et le Premier de ses collaborateurs administre.
Au-delà des rapports au sein du pouvoir exécutif, ce dernier acquiert un rôle dirigeant dans la Constitution de la Vème République. Le Gouvernement, appuyé par la majorité parlementaire, conduit la politique du pays de bout en bout. Seul le Conseil constitutionnel peut en réfréner l'ardeur. L'exécutif maîtrise le processus d'élaboration de la loi et en aval celui de son exécution.
En effet, d'une part, apparaît une forte emprise gouvernementale sur l'élaboration de la loi avec une concentration des moyens du début à la fin de la procédure législative. D'autre part, le gouvernement contrôle l'exécution de la loi avec son pouvoir de prendre des décrets d'application plus ou moins tardivement, ou en modifiant le contenu de la loi (exemple la loi Evin). De plus, la procédure de délégalisation (art. 37 al. 2) lui permet de récupérer des matières autrefois laissées au législateur.
B - Un Parlement encadré au profit du pouvoir exécutif
En ce qui concerne les rapports du Président et du Parlement, la Constitution de 1958 procure à la nouvelle figure de la Vème République, une prépondérance et des moyens d'action sur un pouvoir législatif volontairement bridé, diminué. Ces moyens sont les suivants :
- restauration du droit de dissolution (art. 12) ;
- droit de message (art. 18) du Président de la République aux deux Assemblées puisque, du fait de notre séparation des pouvoirs, le Chef de l'Etat ne peut entrer dans les hémicycles ;
- pouvoir d'initiative en matière de révision constitutionnelle (art. 89) et choix de la procédure de ratification si c'est un projet de révision ;
- promulgation de la loi (art. 10 al. 1) dans les 15 jours après le vote. Remarque : le Président de la République n'a pas l'initiative des lois ! Cette promulgation clôt la procédure législative ;
- le Président de la République peut demander une nouvelle délibération de la loi (art. 10 al. 2) ; le Parlement ne peut la refuser. Cette possibilité rappelle la faculté d'empêcher du véto suspensif américain.
Quant aux intéractions du Gouvernement sur le Parlement, elles se caractérisent par un renouveau des prérogatives et des domaines d'intervention du Gouvernement :
- le Premier ministre peut convoquer le Parlement en session extraordinaire (art. 29) en dehors de la session ordinaire sur un ordre du jour déterminé ;
- la possibilité de légiférer par ordonnances (art. 38) ; le Gouvernement peut demander au Parlement, en vue de l'exécution de son programme, l'autorisation de prendre par ordonnances (art. 13) et pendant une durée limitée, des mesures qui sont du domaine de la loi = procédure de législation déléguée.
Le Parlement est moins le législateur que ne l'est le titulaire du pouvoir exécutif.
Mais la pratique a enregistré moins le déclin du Parlement que son regain, moins sa déchéance que sa renaissance, notamment dû au fait qu'il s'est mis à utiliser des prérogatives déjà inscrites dans la Constitution de 1958.
II - UNE RESISTANCE DU PARLEMENT
A - Des prérogatives parlementaires dès 1958 mais souvent partagées
Le Parlement conserve deux fonctions primordiales : le vote de la loi d'une part, et le contrôle du gouvernement d'autre part.
1. Malgré l'instauration de l'article 34 de la Constitution et la compétence d'attribution du législateur, contrairement au pouvoir réglementaire qui obtient la compétence de principe (art. 37), le Parlement conserve des domaines majeurs (cf. liste de l'art. 34).
En dehors des citoyens (art. 11), c'est aux deux Assemblées qu'il incombe de voter la loi (mythe de Rousseau : la loi peut tout faire sans mal faire, puisqu'elle est l'expression de la volonté générale). Mais, les matières autres que celles de l'article 34 ont un caractère réglementaire. Le Gouvernement a le champ libre et intervient sous forme de décrets dits autonomes, par opposition avec les décrets dérivés ou décrets d'application qui assurent simplement l'exécution des lois.
De même, dans l'élaboration de la loi, la procédure législative accueille dès 1958 de nouveaux acteurs : Président de la République, Gouvernement (art. 42 : priorité à la discussion sur le texte préparé par le Gouvernement ; art. 43 : création de commissions spéciales à la demande du Gouvernement ; art. 44 al. 3 : le vote bloqué ; art. 45 : la procédure législative d'urgence...) et le Conseil constitutionnel qui peut apprécier la recevabilité des amendements (décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987, Amendement Seguin...). Rappelons que le Conseil constitutionnel a été créé pour encadrer les pouvoirs du Parlement.
Mais le Parlement sauvegarde certains moyens d'action dans l'élaboration des textes législatifs : le pouvoir d'amendement (art. 44) qui associe le Parlement au choix de l'exécutif même s'il fait l'objet de restrictions (art. 40 et 41).
2. L'autre fonction du législateur est le contrôle du gouvernement qu'il opère à l'aide de différents moyens. L'information du Parlement se fait par des outils divers :
- la déclaration du gouvernement (art. 31) avec ou sans débat, hebdomadaire sur un sujet d'actualité à l'Assemblée nationale, ou autre déclaration ;
- les questions des parlementaires (art. 48 al. 2) écrites ou orales. Les questions écrites sont publiées au J.O. et les réponses également. Les questions orales sont posées dans l'hémicycle et les ministres y répondent immédiatement le mercredi à l'Assemblée nationale ;
- enfin, les commissions parlementaires permanentes (6 dans chaque assemblée, art. 43 al. 2) qui font un gros travail de préparation, modification, discussion de la loi avant son examen par tous les parlementaires.
L'Assemblée nationale peut mettre en jeu la responsabilité du Gouvernement (question de confiance ou motion de censure directe). La conséquence est la démission du Gouvernement mais dans la pratique, elle n'a abouti qu'une seule fois en 1962 (renversant le gouvernement Pompidou).
Enfin, le Sénat peut approuver une déclaration de politique générale du Gouvernement (art. 49 al. 4) mais ne peut renverser le gouvernement.
B - Le renouveau des droits du Parlement
Le jeu régulier et paisible de l'alternance depuis 1981 s'est présenté comme une invitation supplémentaire à revisiter les assemblées. Les révisions constitutionnelles du 4 août 1995 et du 22 février 1996 sont venues restaurer certaines prérogatives du Parlement, cantonné depuis 1958 dans un rôle secondaire. Déjà en 1974, la saisine du Conseil constitutionnel avait été rendue possible pour 60 députés ou 60 sénateurs pour contrôler la constitutionnalité d'une loi (art. 61), et il fallut attendre 1992 pour voir cette responsabilité étendue à la conformité des traités à la Constitution (art. 54).
La révision de 1995 procure au Parlement trois raisons de se réjouir et de voir son influence augmenter :
Le Parlement est plus présent grâce à la création d'une session ordinaire unique (art. 28) qui rend le contrôle du Parlement continu et permet de lutter contre l'absentéisme. La procédure législative s'en trouvera améliorée. De plus, on passe de deux sessions de trois mois environ chacune, à une session allongée à neuf mois. Le travail parlementaire ne peut que s'améliorer et être approfondi.
Le partage partiel de l'ordre du jour qui donne l'initiative aux Assemblées une fois par mois de préparer les thèmes et les questions qu'elles veulent voir aborder (art. 48). Se dessine le passage d'une législation décidée unilatéralement, ordonnée à une législation négociée.
Enfin, la participation au processus de la norme communautaire (art. 88-4) permet au pouvoir législatif d'être associé à un phénomène irréversible : la construction européenne.
La révision de 1996, elle, a permis un pouvoir conjoint de décision en matière de financement de la sécurité sociale avec l'extension de l'article 34, la modification de l'art. 39 et la création du nouvel article 47-1.
Par conséquent, la Vème République, sans affecter la fonction dirigeante, d'action de l'exécutif, ne sacrifie pas pour autant la mission de contrôle du Parlement.
| Les autres ressources sur la Toile |
|
L'annuaire de droit public Corpus Juris propose plus de 210 liens pointant vers des ressources en droit constitutionnel. Pour obtenir un code d'accès (1,68 euros) valable un mois, rendez-vous sur la page d'accueil du site. Si vous avez déjà le code d'accès, ouvrez votre session sur la page d'accueil de l'annuaire et cliquez ici.
Pour les définitions, et même s'il est conseillé, bien évidemment, de consulter les lexiques juridiques comme celui de Dalloz, vous pouvez aller jeter un oeil sur le site Webencyclo.com. Cela nécessite une inscription néanmoins rapide.
|
|
| |
|
|
|
|
