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LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE |
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Cours en accès libre de droit constitutionnel |
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Le pouvoir exécutif est partagé entre le Président de la République et le Gouvernement, à la tête duquel se trouve le Premier ministre. Le couple Président / Premier ministre est vraiment important sous la Vème République, quelles que soient les situations envisagées.
Dans les cas d'une cohabitation, la concurrence permanente entre ces deux autorités va rendre extrêmement importants leurs rapports ou leurs conflits.
Dans le cas d'une appartenance à la même tendance politique du Président et du Premier ministre, le fonctionnement du couple sera différent, et il y aura une soumission beaucoup plus forte du Premier ministre envers le Président. La Vème République a été marquée par une très large période où les deux autorités principales appartenaient à la même tendance politique, ce qui n'a cependant pas supprimé des conflits parfois graves (Pompidou/Chaban-Delmas, d'Estaing/Chirac, Mitterrand/Rocard). A partir des années 1980, et précisément depuis 1986, les trois cohabitations ont fait évoluer les rapports au sein de l'exécutif.
A) La désignation du Président de la République
1) Les modalités de la désignation
Le Président de la République, sous les IIIème et IVème Républiques, était choisi par le pouvoir législatif. L'Assemblée nationale et le Sénat élisait le Président. Deux régimes se sont succédé en 1958 puis en 1962, auxquels se rattachent certaines conséquences.
La Constitution de 1958, dans sa rédaction initiale, prévoit qu'un collège de 80 000 électeurs désignera le Président de la République. De Gaulle souhaitait faire échapper au pouvoir législatif l'élection du Président, mais il n'a pas réussi à l'imposer immédiatement. Ce collège électoral de 80 000 électeurs est composé de parlementaires, de conseillers généraux et des représentants des conseillers municipaux. C'est en 1962 que la révision constitutionnelle va transformer le système. Le Président est élu au suffrage universel DIRECT. Il s'agit d'un scrutin majoritaire à deux tours. Le recours à cette technique va entraîner une transformation de la personnalité du Président par rapport à la IIIème et à la IVème République. Avec ces Républiques, le Président était plutôt un homme qui était ressenti comme peu dangereux par ceux qui l'avaient élu, alors qu'avec la Vème, et notamment après la réforme de 1962, le Président doit avoir une personnalité forte et un programme à défendre afin de convaincre les électeurs. Le mandat est d'une durée de sept ans (septennat). Les élections peuvent être interrompues, reportées en cas de décès d'un candidat juste avant le 1er tour ou entre le 1er et le 2nd tour. Il y a une limitation du financement de la campagne électorale depuis 1988, qui a instauré des plafonds pour toutes les élections. Il y a aussi une obligation de dépôt d'une déclaration du patrimoine des candidats aux élections. Une condition importante pour le dépôt des candidatures, c'est le fait de recueillir 500 signatures venant d'élus dans au moins 30 départements différents. Cette condition a été instaurée pour éviter les candidatures les plus fantaisistes. On constate cependant qu'en pratique, le dépôt de certaines candidatures répond au souci de rendre populaire certaines idées nouvelles ou originales.
2) Les conséquences de la désignation
L'élément principal qu'il faut évoquer ici, c'est la durée du mandat. Avant le 24 septembre 2000, date du référendum sur le quinquennat, le Président de la République était élu pour une durée de sept ans. C'était le septennat. Avant la réforme constitutionnelle lancée par le Président Chirac, seul Pompidou avait lancé une révision constitutionnelle, interrompue en 1973. De nombreux leaders politiques avaient suggéré une révision du mandat, mais bizarrement, cette suggestion apparaissait lorsqu'ils étaient dans l'Opposition, mais jamais lorsqu'ils devinrent Présidents eux-mêmes. En particulier, Mitterrand, lors des propositions du Comité Vedel, avait semblé penché pour un caractère non renouvelable du mandat. Mais l'année 2000 vit la fin du régime du septennat. C'est Valéry Giscard d'Estaing qui présenta une proposition de loi dans ce sens. Mais il a été considéré qu'une telle réforme devait émaner non pas du pouvoir législatif mais du pouvoir exécutif. Aussi a été rédigé un projet de loi constitutionnelle pour l'instauration d'un "quinquennat sec". Ce projet de loi fut différent de la proposition de loi déposé par l'ex-Président de la République Giscard d'Estaing en ce sens qu'elle ne prévoyait pas le caractère non renouvelable du mandat. Ce projet de loi fut adopté par les deux Chambres, sans amendement, conformément à la volonté du Président Chirac qui menaça d'abandonner la réforme si un seul amendement était déposé. Lors d'une allocation télévisée, Chirac prévu la date du 24 septembre 2000 pour l'organisation du référendum, lequel fut un succès, même si l'on peut regretter le fort taux d'abstention.
Le Président, pendant la durée de son mandat, est irresponsable politiquement. Cela signifie que le Président, à la différence du Gouvernement qui peut voir voter une motion de censure le forçant à démissionner, n'est jamais obligé de quitter ses fonctions pour des raisons politiques. Cette irresponsabilité politique connaît cependant certaines atténuations lorsque le Président décide lui-même de vérifier sa popularité et de tenir compte de ce qu'il estime être une disparition de sa légitimité. C'est la pratique gaulliste du référendum. En 1962 et 1963, de Gaulle s'est personnellement mis en jeu sur le résultat du référendum, et il a démissionné à la suite de l'échec de celui de 1969. Les autres Présidents n'ont pas appliqué ce système : ils n'ont jamais lié leur sort au résultat d'un référendum. De même, les partis d'Opposition ont parfois tendance à suggérer qu'un Président démissionne lorsque les élections législatives conduisaient au pouvoir une majorité différente de la majorité présidentielle. L'idée de démission a toujours été rejetée par les différents Présidents. Le Président ne peut donc jamais être obligé à partir. Il peut, en cas de voyage à l'étranger, déléguer son pouvoir de représentation au Chef du Gouvernement. En cas de décès, de démission, c'est le Président du Sénat qui assume l'intérim jusqu'à de nouvelles élections.
Il y a le problème de la responsabilité pénale qui peut être engagée en application des articles 67 et 68 de la Constitution. C'est la Haute Cour de Justice qui peut alors intervenir. Cette Cour est composée pour moitié de députés et pour moitié de sénateurs. Le Président ne peut être mis en accusation que par une résolution votée successivement par l'Assemblée nationale et par le Sénat. Cela ne peut se produire que pour les cas de Haute Trahison. En dehors de cette hypothèse, il y a une incertitude quant à l'engagement de la responsabilité pénale du Président pour un fait survenu en dehors de ses fonctions. Le Conseil constitutionnel a considéré, dans sa décision du 22 janvier 1999, que la responsabilité pénale du Président ne pouvait, pendant la durée de ses fonctions, être engagée d'aucune manière, à l'exception de la Haute Trahison.
B) Les pouvoirs du Président de la République
1) Les pouvoirs partagés
Il s'agit d'évoquer ici le contreseing. Le fait de contresigner, c'est le fait de placer sa signature en dessous de celle de l'auteur principal du texte, afin de marquer son accord avec lui ou pour endosser la responsabilité politique de la décision. En effet, comme le Président de la République est irresponsable politiquement, le contreseing du Premier ministre et des ministres responsables fait endosser par ceux-ci la responsabilité juridique de l'acte en cause. Le Président partage ses pouvoirs avec ceux qui les contresignent pour un certain nombre de secteurs. Il y a en particulier l'exercice du pouvoir réglementaire.
L'article 13 de la Constitution précise que le Président de la République signe les décrets et les ordonnances en Conseil des ministres. Pour les ordonnances, la situation demeure assez exceptionnelle puisqu'il est nécessaire qu'il y ait eu une habilitation sur la base de l'article 38. Le Président conserve un pouvoir discrétionnaire de signer ou de ne pas signer les ordonnances. Le Président Mitterrand avait refusé à trois reprises de signer des ordonnances. Pour les décrets délibérés en Conseil des ministres, la signature du Président est obligatoire. La difficulté est qu'il n'existe pas de liste de décrets à prendre en dehors du Conseil des ministres qui relèverait de la signature du Premier ministre. Il est donc tout à fait possible d'assister à une extension pratique du pouvoir réglementaire du Président lorsqu'un nombre très important de décrets sont délibérés en Conseil des ministres.
Le Président intervient aussi pour la désignation de certains hauts fonctionnaires, comme les préfets, les ambassadeurs ou les conseillers d'État. Mais ce pouvoir est cependant partagé. Prenons l'exemple de l'ancien préfet de Corse, Bernard Bonnet : celui-ci a été proposé par le ministre de l'Intérieur, la proposition a été acceptée par le Premier ministre, et le Président a accepté sa nomination. Le Président va agir en coordination avec le Premier ministre pour nommer les membres d'un nouveau Gouvernement (article 8 alinéa 2).
L'action du Président ne se comprend la plupart du temps qu'avec une coordination très forte avec le Gouvernement et le Premier ministre. Il y a deux domaines qui semblaient rattacher, au début de la Vème République, aux pouvoirs propres du Président, mais qui semblent être de plus en plus dans une situation intermédiaire. C'est la question des affaires étrangères et de la Défense nationale. En réalité, historiquement, ces deux domaines étaient liés, au début de la Vème, à la guerre d'Algérie. C'est le Président de Gaulle qui les a pris en charge et qui a eu tendance à les conserver. On peut rappeler pourtant l'ambiguïté constitutionnelle pour le domaine militaire puisque l'article 15 de la Constitution affirme que le Président est le Chef des Armées et l'article 20 souligne que c'est le Premier ministre qui dispose de la force armée. Avec la situation de la cohabitation, le domaine militaire et le domaine des affaires étrangères relève d'une intervention complémentaire du Chef de État et du Chef du Gouvernement. En cas de non-cohabitation, la soumission du Premier ministre est totale au Président (rapports Mitterrand/Rocard pendant la guerre du Golfe). En situation de cohabitation, un accord au moins global sinon parfait semble nécessaire (guerre du Kosovo pour Chirac et Jospin.
2) Les pouvoirs propres du Président
Le Président intervient ici avec une plus grande liberté. La Constitution précise quels sont les domaines pour lesquels le Président de la République n'a pas besoin de contreseing. C'est l'article 19 de la Constitution qui les détermine.
Il y a en premier lieu la nomination du Premier ministre (article 8). Il est évident qu'il ne peut y avoir de contreseing lorsqu'il s'agit de choisir le Chef du Gouvernement. Il y a eu en second lieu l'article 11 de la Constitution relatif à la décision de consultation du peuple par référendum. Il y a ensuite l'article 12 relatif à la dissolution de l'Assemblée nationale.
L'article 16 a fait l'objet de longues discussions au moment de l'élaboration de la Constitution de 1958. Le but de cet article est d'étendre en cas de crise les pouvoirs du Président afin d'éviter une situation semblable à celle de juillet 1940 où il y avait eu une délégation du pouvoir par l'Assemblée au Maréchal Pétain. Mais les opposants à la Vème République et au général de Gaulle ont vu dans cet article un risque grave de dictature du Chef de État Les modalités de mise en application de l'article 16, c'est-à-dire les conditions et les conséquences de cet article, sont prévues par l'article 16 lui-même. Quant aux conditions, l'article 16 énumère les principales : d'une part, il faut qu'il y ait une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs politiques constitutionnels à laquelle s'ajoute au moins un des quatre éléments suivants : atteinte aux institutions, remise en cause de l'indépendance de la Nation, atteinte à l'intégrité du territoire, remise en cause de l'exécution des échanges internationaux. Devant cette situation, le Président doit faire certaines consultations : il sera nécessaire de consulter le Conseil constitutionnel, les présidents des deux assemblées et le Premier ministre. Ce sont des consultations obligatoires, mais le Président n'est pas tenu de suivre l'avis de la majorité des personnes consultées. La décision de mise en application de l'article 16 est considérée comme un acte de Gouvernement, c'est-à-dire un acte non susceptible de recours devant les juridictions administratives. Quant aux conséquences de la procédure, il y a un transfert du pouvoir au Président de la République. Celui-ci doit prendre les mesures exigées par les circonstances. Le but affecté à ces mesures est le rétablissement du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels. Le Président prend des décisions de l'article 16, c'est-à-dire une catégorie d'actes particuliers, qui peut toucher aussi bien au domaine réglementaire traditionnel qu'au domaine législatif. Le Président peut prendre des mesures particulièrement graves qui seraient tout à fait illégales en période normale. L'article 16 a été mise en pratique une seule fois, d'avril à septembre 1961 : il s'agissait d'une période insurrectionnelle en Algérie qui avait entraîné une interruption des pouvoirs publics sur place. La mise en application de l'article 16 a immédiatement entraîné la prise de mesures destinées à rétablir le fonctionnement des pouvoirs publics. Certaines juridictions spéciales ont été notamment créées pour des militaires. Des sanctions ont été prises. Au bout d'une quinzaine de jours, la situation apparaissait normale. Pourtant, l'article 16 a continué à s'appliquer pendant plusieurs mois. C'est la critique fondamentale qui a été adressée à cette seule application de l'article 16 : la trop longue durée d'application. Cependant, certains ont aussi critiqué la sévérité des mesures prises contre ceux qui avaient organisé une sorte de coup d'état.
Le Président dispose encore de pouvoirs propres dans divers domaines beaucoup plus restreints. C'est l'article 18 de la Constitution qui lui donne un droit de message devant le Parlement. C'est l'article 56 de la Constitution qui lui permet de nommer une partie des membres du Conseil constitutionnel. Ce sont les articles 54 et 61 qui lui permettent de saisir le Conseil constitutionnel soit pour examiner la compatibilité d'un traité avec la Constitution (article 54), soit pour examiner la constitutionnalité d'une loi (article 61). Le Président a aussi le pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale, conformément à l'article 12 de la Constitution. Cette prérogative fut utilisée à cinq reprises sous la Vème République (deux fois par de Gaulle, deux fois par Mitterrand et une fois, la dernière, par Jacques Chirac, le 21 avril 1997).
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