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LE POUVOIR LEGISLATIF SOUS LA CINQUIEME REPUBLIQUE |
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Cours en accès libre de droit constitutionnel |
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Le pouvoir législatif occupe, sous la Vème République, une place moins importante que sous la République précédente. Toutes les techniques de rationalisation du parlementarisme ont eu pour but d'améliorer la position du pouvoir exécutif au détriment de celle du pouvoir législatif. Cependant, la nature de la Vème République n'est pas celle d'un régime présidentiel, mais plutôt celle d'un régime parlementaire rationalisé : en effet, si les textes élaborés proviennent surtout de l'exécutif, la responsabilité politique demeure. Il y a donc un rôle du législatif qui subsiste avec le vote de la loi et l'engagement de la responsabilité politique du gouvernement.
SECTION 1 : LA PROCEDURE LEGISLATIVE
Il s'agit ici d'évoquer la procédure législative qui comprend plusieurs étapes. Tout au long de cette procédure, on pourra constater que le pouvoir exécutif lui-même intervient largement pour influencer le pouvoir législatif.
En premier lieu, quant à l'initiative, il peut s'agir d'une proposition émanant d'un député ou sénateur, ou d'un projet émanant du gouvernement. Quant au projet, ce sont les différents ministères qui participeront suivant le domaine de la loi à l'élaboration des textes. Le Conseil d'état est consulté pour avis sur ce projet de loi. C'est le Conseil des ministres qui adopte de manière définitive le projet, qui est ensuite déposé devant l'une ou l'autre Assemblée. Il n'y a aucune priorité : ce peut être d'abord l'Assemblée nationale ou le Sénat. Quant à la proposition de loi, elle est présentée par un parlementaire : à noter que si celui-ci est isolé, la proposition n'aboutira jamais ; il faut en effet un soutien d'un groupe politique important pour que cette proposition ait une chance d'être examinée. En pratique, la domination d'un groupe politique majoritaire de l'Assemblée nationale tend à laisser au gouvernement, émanation de ce groupe parlementaire, la responsabilité de l'élaboration des textes, d'où cette tendance à avoir de très nombreux projets et un nombre très faible de proposition.
En deuxième lieu, il va y avoir un examen du texte puis un vote par chaque Assemblée, de manière successive. L'Assemblée initialement saisie va transmettre la proposition ou le projet de loi à la Commission parlementaire compétente. Celle-ci reçoit les amendements présentés pour modifier le texte et elle choisit un rapporteur, lequel doit examiner à la fois le texte initial et les amendements et défend ou critique le texte. Le projet ou la proposition est ensuite inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée. Au cours de la séance d'examen du texte, le rapporteur présente ses conclusions et des représentants des différents groupes politiques ou le gouvernement (en particulier pour les projets), vont intervenir pour exprimer leur position sur le texte. La discussion sur les amendements ou la prise de parole par les groupes d'opposition peut permettre, pour ceux qui sont hostiles au texte, de se livrer à une sorte de guérilla parlementaire en multipliant les amendements et les discours, afin de ralentir l'adoption du texte. Après le dernier vote, vote global sur le texte, ce dernier est transmis à la seconde Assemblée et la même procédure se poursuit. La difficulté est qu'il y a souvent un désaccord entre l'une et l'autre Assemblée. A ce moment-là, il y a des navettes, c'est-à-dire des passages d'une Assemblée à une autre pour essayer de voir si chaque Assemblée est susceptible d'accepter des modifications du texte pour aboutir à un texte commun. Lorsqu'une Assemblée est en désaccord avec un texte, elle peut voter une question préalable qui est une motion d'irrecevabilité (soulever l'exception d'irrecevabilité), ce qui veut dire qu'elle refuse d'examiner le texte. Lorsque ce désaccord persiste en vertu des techniques de rationalisation du parlementarisme, c'est le gouvernement qui peut intervenir pour mettre fin au blocage. Il va provoquer la réunion d'une Commission mixte paritaire composée de 7 députés et de 7 sénateurs. Cette Commission peut parfois arriver à un compromis. Il consistera à rédiger un texte commun qui devra ensuite être approuvé par chaque Assemblée. En cas d'échec, le gouvernement dispose d'une ultime possibilité. Il peut demander à l'Assemblée nationale de se prononcer seule sur le texte, en écartant ainsi le Sénat. On peut préciser que tous les votes sont acquis avec une majorité absolue des suffrages exprimés.
En troisième lieu, lorsque le texte a été voté, il doit faire l'objet d'une promulgation par le Président de la République. La promulgation, c'est l'acte qui donne force obligatoire à la loi, qui sera ensuite publiée au Journal Officiel. Le Président attend généralement une quinzaine de jours après le vote final avant de promulguer, afin que l'on puisse saisir le Conseil constitutionnel, ce qui sera souvent fait par l'Opposition parlementaire.
SECTION 2 : LA RESPONSABILITE POLITIQUE ET SON ENGAGEMENT
Un régime parlementaire se caractérise traditionnellement par l'attribution à chaque pouvoir d'un moyen de se débarrasser de l'autre pouvoir : droit de dissolution d'un côté, motion de censure de l'autre. Sous la Vème République, si l'on a supprimé l'investiture au moment du choix d'un nouveau gouvernement, on a maintenu la responsabilité politique avec trois techniques qui figurent dans l'article 49 de la Constitution : la question de confiance (alinéa 1), la motion de censure (alinéa 2), l'engagement de la responsabilité politique (alinéa 3).
A) La motion de censure
Contrepartie du droit de dissolution, elle permet à l'Assemblée nationale uniquement de forcer le gouvernement à démissionner. Il y a parfois eu un abus de cette technique sous la IIIème et la IVème République, ce qui a conduit à une grande instabilité gouvernementale. Afin d'éviter cela, l'article 49 alinéa 2 encadre de manière très stricte la motion de censure. Ainsi faut-il au moins un dixième des membres de l'Assemblée nationale qui déposent la motion de censure. Il s'agissait d'éviter les excès de l'interpellation sous la IIIème République. C'est aussi la raison qui a conduit à instaurer une deuxième limite qui est l'obligation d'un délai de 48 heures entre le dépôt du vote et la motion de censure. Le but est de permettre au gouvernement de négocier avec certains groupes politiques ou députés pour qu'ils ne soutiennent pas la motion de censure. La troisième limite, la plus importante, c'est que le décompte des voix est effectué non pas par rapport aux suffrages exprimés, mais par rapport aux membres de l'Assemblée nationale dans leur intégralité. Cela fait que toute abstention ou tout vote blanc conduit à soutenir le maintien du gouvernement au pouvoir. En pratique, ces limitations ont rendu presque impossible jusqu'ici l'adoption d'une motion de censure : seule la motion de 1962 contre le gouvernement Pompidou, et indirectement contre de Gaulle, avait abouti.
B) La question de confiance
Il s'agit ici de l'engagement de la responsabilité à l'initiative du pouvoir exécutif lui-même. C'est le Premier ministre qui vient devant l'Assemblée nationale pour présenter son programme ou faire une déclaration de politique générale. Une fois cette déclaration faite, il demande aux députés un vote dont les modalités seront identiques quant au décompte des voix à celles de la motion de censure. Cette technique de la question de confiance a été utilisée par certains gouvernements comme un substitut à l'investiture, c'est-à-dire que lors de leur entrée en fonction, le gouvernement et le Premier ministre ont immédiatement posé la question de confiance. En dehors de cette hypothèse, la question de confiance est rarement posée. En effet, soit le gouvernement se sent soutenu et ils ne pose pas la question de confiance, soit il ne se sent pas soutenu et il préfère inviter pour ne pas être obligé de démissionner. En pratique, le seul moment où cette procédure peut avoir une utilité, c'est lorsqu'il s'agit de resserrer les rangs d'une Majorité qui tendait à s'effriter. C'est donc une technique qui fait l'objet d'une faible utilisation sous la Vème République.
C) L'engagement de la responsabilité sur un texte
Cette technique est une des originalités de la Constitution de 1958. Il s'agit là encore de techniques proches de la rationalisation du Parlementarisme, puisque le gouvernement va imposer, grâce à cet article, un texte auquel il tient. Le gouvernement, au lieu de déposer un projet de loi et de laisser s'engager une discussion qui pourra durer plusieurs mois va, en utilisant l'article 49-3, aller beaucoup plus vite. Il présente en effet devant l'Assemblée nationale un projet de loi qui ne fera pas l'objet d'une discussion ou d'un vote. Le seul moyen qu'ont les députés de repousser ce projet de loi, c'est de déposer et de voter une motion de censure. L'avantage de cette technique pour le gouvernement, c'est la rapidité et l'efficacité. L'inconvénient grave, c'est l'absence de discussions démocratiques. C'est une technique proche, par ses avantages et ses inconvénients, des ordonnances de l'article 38. Le gouvernement y a recourt lorsqu'il veut mettre en application une politique nouvelle. Depuis quelques années, cette technique a été moins utilisée afin de ne pas trop écraser le Parlement. Il y a en effet depuis une dizaine d'années une tendance à vouloir redonner au pouvoir législatif une place importante, et à ne pas l'écraser. Cela peut apparaître particulièrement vrai en cas de cohabitation, puisqu'il y a une alliance objective entre la Majorité de l'Assemblée nationale et le gouvernement contre le Président de la République.
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