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LE GOUVERNEMENT DE LA CINQUIEME REPUBLIQUE |
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Cours en accès libre de droit constitutionnel |
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Le gouvernement bénéficie, sous la Vème République, des procédés de rationalisation du parlementarisme, c'est-à-dire qu'il occupe une place importante dans les institutions. Le Premier ministre, qui est le chef du gouvernement, travaille sur de nombreux points en coordination avec le Président de la République, ne serait-ce que parce que celui-ci préside le Conseil des ministres, ce qui n'était pas le cas sous la IIIème et la IVème Républiques. Cependant, les rapports entre d'un côté le Président et de l'autre le Premier ministre et le gouvernement sont nettement conditionnés par la situation de cohabitation ou de non-cohabitation. Dans le premier cas (1986-1988, 1993-1995, 1997-), le Président ne peut pas dominer largement le gouvernement. Dans le second cas, la subordination politique du gouvernement au Chef de l'Etat fait que ce dernier intervient beaucoup plus largement sur la fixation d'une ligne politique, même si la Constitution de 1958 ne lui en donne pas totalement le droit de manière explicite. Ainsi, la situation du gouvernement se rapproche beaucoup plus d'une situation classique de régime parlementaire en cas de cohabitation.
SECTION 1 : L'ORGANISATION DU GOUVERNEMENT
A) Les différents membres du Gouvernement
Le Gouvernement regroupe quelques dizaines de personnes. Le nombre n'est pas fixé par les textes. Il varie suivant les époques ou les nécessités. Un gouvernement comprend aujourd'hui en moyenne une trentaine de membres. On en a connut qui en comprenaient une quarantaine. L'organisation des rapports entre les différents ministères dépend parfois des préoccupations ponctuelles du moment. Dans tous les cas, il faut distinguer le Premier ministre et les autres membres du gouvernement.
Quant au Premier ministre, il y a toujours eu sous l'Ancien Régime un ministre disposant d'une supériorité par rapport aux autres. On parlait de principal ministre à l'époque. En réalité, l'importance du rôle du principal ministre dépendait de l'intérêt du Roi pour les affaires de l'État. Avec l'installation du régime parlementaire, d'abord en Angleterre puis en France avec en particulier la Charte de 1830, un Chef État existe. La Constitution de 1875 ne fait pas référence au Président du Conseil, pourtant, son rôle se développera tout au long de la IIIème République. La Constitution de 1946 accorde des pouvoirs très importants à ce Président du Conseil. En 1958, l'appellation change : c'est le Premier ministre, étant donné que c'est le Président de la République qui préside désormais le Conseil des ministres.
Quant aux membres du gouvernement, il existe plusieurs appellations différentes avec une certaine hiérarchie. Les ministres les plus importants sont les ministres État Il en existe à peine quelques-uns (Ministre de la Justice, de l'Intérieur, de la Défense...). Ce sont ceux qui viennent en tête de la liste des ministres. Ils dirigent un ministère fondamental. L'appellation "ministre État" est donnée soit pour valoriser la ministère, soit généralement pour valoriser le ministre. En cas de gouvernement de coalition, on constate que, souvent, des représentants de chaque composante de la coalition sont baptisés ministres État Ensuite, on trouve les ministres de plein exercice : ils dirigent un ministère important dont dépendent parfois des ministres-délégués et secrétaires État (Ministre de l'Éducation / Ministre-délégué à l'enseignement supérieur par exemple). Enfin, les ministres-délégués et secrétaires-d'Etat, en bas de la hiérarchie : ils sont rattachés à un ministère plus important qui les englobe. Ils ont un domaine plus étroit sous leur contrôle.
En ce qui concerne les formations ministérielles, le Conseil des ministres réunit l'ensemble des ministres et des secrétaires État, sous la Présidence du Président de la République. Le Conseil des ministres siège à l'Élysée. Il y a ensuite les Conseils de cabinet, qui se réunissent sous la Présidence du Chef du gouvernement. Ces Conseils étaient nombreux sous la IIIème et la IVème Républiques. Le général de Gaulle a souhaité ensuite qu'ils disparaissent. La cohabitation a conduit à les voir se développer à nouveau. Il y a ensuite des comités inter-ministériels qui vont réunir un nombre réduit de ministres pour certaines affaires relevant de leur compétence. Il y a enfin des Conseils restreints : par exemple, le Conseil de Défense nationale en cas de conflit, qui permet de réunir les ministres qui interviennent dans les domaines de la Défense intérieure, de la sécurité...
B) Le statut des membres du Gouvernement
L'article 23 de la Constitution précise que les fonctions de ministre sont incompatibles avec d'autres activités. La nouveauté principale instaurée en 1958, c'est l'incompatibilité des fonctions de ministres avec celles de parlementaires. Sous la IIIème et la IVème Républiques, un ministre restait parlementaire et cela apparaissait critiquable parce qu'il appartenait simultanément à deux pouvoirs concurrents. En 1958, l'article 23 est très clair sur ce point, ainsi que la loi organique qui explicite l'article. Un député choisi comme ministre doit démissionner de son mandat et laisser la place à son suppléant. En théorie, le suppléant poursuit le mandat jusqu'à sa fin, mais on voit souvent que lorsque le gouvernement change, certains suppléants démissionnent pour qu'une nouvelle élection partielle soit organisée, afin que l'ancien ministre récupère son siège de député. La fonction de ministre est aussi incompatible avec des postes de fonction publique ou la direction de certaines entreprises ou commerces. Pourtant, pas d'incompatibilité entre la fonction de ministre et la la fonction au sein d'un parti politique ; pas d'incompatibilité aussi entre une fonction ministérielle et des mandats locaux, même si certains Premiers ministres demandent parfois à leurs ministres d'abandonner leurs mandats locaux.
C) La nomination et la fin des fonctions ministérielles
C'est le Président de la République, en application de l'article 8 de la Constitution, qui nomme le Premier ministre, puis qui nomme, en accord avec lui, les membres du gouvernement. En théorie, le Président dispose d'une liberté de choix quant au Premier ministre. Cependant, lorsqu'il y a cohabitation, le Président est "obligé" de choisir en pratique le Premier ministre parmi les leaders de la majorité parlementaire. Par contre, s'il n'y a pas cohabitation, le Président choisit parfois des Premiers ministres en dehors des principaux responsables politiques, et choisit même parfois certaines personnalités qui n'ont pas mené de carrière politique. Exemple, en 1962, Pompidou est nommé par de Gaulle ; en 1976, Raymond Barre est nommé par d'Estaing. Pour le choix des membres du gouvernement, s'il n'y a pas cohabitation, le Chef État et le Chef du gouvernement essaient de distribuer en commun les différents postes. S'il y a cohabitation, la négociation peut parfois être ardue, parce que le Chef de État, qui peut souhaiter conserver un contrôle sur certains secteurs comme la Défense, peut avoir tendance à rejeter certaines propositions du Premier ministre (ce fut le cas en 1997 avec Messieurs Chirac et Jospin pour le choix du ministre de la Défense).
Quant à la cessation des fonctions, la Constitution précise que le Président de la République met fin aux fonctions du gouvernement sur présentation de sa démission par le Premier ministre. Il y a des démissions coutumières et automatiques comme au moment des élections présidentielles ou législatives. Mais, en dehors de ces cas, la Constitution ne donne pas au Président de la République un pouvoir de révocation du Premier ministre. Pourtant, toute l'histoire politique de la Vème République permet de voir que certaines démissions sont en fait des révocations déguisées (Pompidou avec de Gaulle, Mitterrand avec Rocard...). Il est évident qu'un Premier ministre, lorsqu'il n'y a pas cohabitation, s'effacera toujours si le Président le souhaite. Parfois, on assiste à une démission isolée : un ministre qui démissionne s'il es mis en examen ou pour un désaccord avec la politique générale du gouvernement (Jean-Pierre Chevènement sous Rocard, Alain Madelin sous le premier gouvernement de Juppé).
SECTION 2 : LES POUVOIRS DU GOUVERNEMENT
A) Les pouvoirs du Premier ministre
Le Premier ministre, en tant que Chef du gouvernement, dispose de pouvoirs étendus. C'est ici que la coordination avec le Président de la République est extrêmement importante dans plusieurs domaines.
En premier lieu l'article 21, relatif aux pouvoirs du Premier ministre, souligne que celui-ci dispose du pouvoir réglementaire sous réserve de l'article 13. Celui-ci prévoit que le Président signe les décrets en Conseil des ministres. Le Premier ministre signe les décrets pris en dehors du Conseil des ministres. Le choix de la délibération du décret en Conseil des ministres ou de la signature hors du Conseil dépend d'une volonté politique, notamment de la volonté du Président de signer lui-même certains décrets. La formulation de l'article 21 peut donner l'impression que la compétence réglementaire de principe appartient au Premier ministre, et que le Président dispose d'une compétence d'exception. Pourtant, les principaux décrets sont signés en Conseil des ministres.
En second lieu, le Premier ministre nomme aux emplois de la fonction publique à l'exception des postes qui relèvent du Président de la République. En pratique, le Premier ministre délègue souvent aux différents ministres le pouvoir de nomination des fonctionnaires relevant de chaque ministère.
En troisième lieu, l'article 21 utilise une formule qui apparaît catégorique selon laquelle le Premier ministre dirige l'action du gouvernement. Or, il semble ici que le Premier ministre soit soumis dans certains cas au Président. Certains ministres n'hésitent pas parfois, à faire appel au Président pour se défendre contre le Premier ministre. De plus, comme le Président préside le Conseil des ministres, il peut à cette occasion exercer une forte influence sur le gouvernement. En cas de cohabitation cependant, le Premier ministre bénéficie d'une plus grand marge d'autonomie. Cette difficile compatibilité entre le pouvoir du Président et le pouvoir du Premier ministre apparaît aussi lorsque l'on compare la formule de l'article 21, selon laquelle le Premier ministre est responsable de la Défense nationale avec la formule selon laquelle le Président est le Chef des Armées. Cela suscite certaines interrogations sur la réalité du pouvoir. Lorsqu'il n'y a pas cohabitation, le Président de la République devient clairement, en cas de conflit, le principal responsable. En cas de cohabitation, il paraît nécessaire qu'une coopération étroite existe entre les principaux responsables, sinon État français risque de perdre une crédibilité vis-à-vis des États étrangers.
B) Les pouvoirs des membres du gouvernement
C'est l'article 20 de la Constitution qui précise l'étendue des pouvoirs du gouvernement. Il faut cependant distinguer ici d'un côté les pouvoirs collégiaux et de l'autre les pouvoirs propres des ministres.
Quant aux pouvoirs collégiaux, l'article 20 précise que le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. La fixation des lignes politiques à suivre pour les affaires intérieures ou extérieures semblent donc dépendre du seul gouvernement, qui déciderait, dans le cadre du Conseil des ministres, des orientations fondamentales. Mais on retrouve à nouveau ici le fait que le Président de la République préside ce Conseil et que donc il va devoir directement participer à la déterminations des orientations fondamentales, surtout lorsqu'on se place dans les premières années d'un septennat. On peut noter aussi que le gouvernement dispose de l'administration et de la force armée. On retrouve toujours cette coordination entre Chef État et Chef du gouvernement. Les pouvoirs collégiaux du gouvernement sont directement intriqués avec les pouvoirs du Premier ministre et ceux du Président, toutes ces politiques doivent coordonner leur action.
Quant aux pouvoirs individuels de chaque ministre, ils apparaissent à plusieurs niveaux. Les ministres possèdent d'abord un pouvoir de contreseing. L'article 19 de la Constitution prévoit que les ministres responsables signent les actes du Président de la République. L'article 23 prévoit que les ministres chargés de leur exécution signent les actes du Premier ministre. En pratique, il n'y a pas de véritable différence de rôle entre un ministre responsable et un ministre chargé de l'exécution. Ils participent tous les deux à l'élaboration puis à l'application des décrets. Pourquoi alors cette différence d'appellation ? Elle tient en réalité au statut de celui qui signe. Le Président est irresponsable politiquement, donc le Premier ministre et les ministres dits responsables contresignent et endossent la responsabilité politique. Par contre, le Premier ministre étant responsable politiquement, on parle alors de contreseing des ministres chargés de l'exécution. Ensuite, chaque ministre dirige l'action de son département ministériel. Il va, à travers des arrêtés, prévoir des mesures relatives à l'organisation et au fonctionnement de ce ministère. Cela consiste par exemple à restructurer les différentes directions, à fixer les horaires d'ouverture du bureau, ou à prendre des circulaires explicitant les lois et décrets relatifs à son ministère.
Ainsi, sous la Vème République, l'exécutif occupe un rôle particulièrement essentiel. Les rédacteurs de la Constitution ont voulu donner une marge importante d'autonomie par rapport au pouvoir législatif qui s'est trouvé de ce fait, infériorisé par rapport aux Constitutions précédentes.
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