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| | | LE PREFET DE LA REPUBLIQUE | |
Cours en accès libre de droit administratif | |
| | L'organisation administrative française adopte à la fois les caractères de la centralisation et de la décentralisation. La France est connue pour sa tradition centralisatrice, héritée d'Henri IV et de Louis XIV comme de la Révolution et de Napoléon. Elle a donné naissance à un État fort et fait de Paris une capitale au rôle inégalé en Europe. Depuis le XIXème siècle, plusieurs vagues de décentralisation sont venues compenser cette tendance bien française, si bien qu'aujourd'hui, sous la Vème République, les deux systèmes cohabitent. La centralisation revêt deux formes : la concentration et la déconcentration. La première est tout à fait irréalisable par la France en raison de sa superficie : en effet, elle supposerait que État, seule personne publique pour l'ensemble du territoire national, assume seul toutes les responsabilités politiques et administratives. La seconde, la déconcentration, est un système qui vise à maintenir une administration État, mais qui confie certains pouvoirs de décision à des agents locaux afin d'éviter "l'apoplexie au centre et la paralysie aux extrémités." Selon la formule d'Odilon Barrot, "c'est le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche." La décentralisation, apparue sous la Révolution, marque une tendance à ne pas laisser le monopole du pouvoir aux organes centraux de État C'est pourquoi ce système consiste en un abandon de pouvoirs de État au profit d'autres autorités qui vont être dotées de la personnalité morale, que sont la commune, le département et la région. Cependant, l'on peut se demander si les autorités décentralisées possèdent une véritable autonomie vis-à-vis des organes centraux de État et de ses autorités déconcentrées, telles le préfet. Car en effet, c'est autour de cette dernière institution, créée sous le Consultat par la loi du 28 pluviose an VIII (17 février 1800) et de ses attributions, que nous axerons notre étude. Quelles corrélations peut-on envisager entre les collectivités territoriales et le préfet, ce haut fonctionnaire, représentant de État et du gouvernement ? Si contrôle de État il y a, ne serait-ce pas contradictoire au principe d'autonomie des collectivités locales voulu par la décentralisation ? Le problème est posé et prend de l'intérêt lorsqu'on considère les nouvelles orientations que la France connaît depuis le début des années quatre-vingt. Lois (12 mars 1982 notamment) et décrets (tel du 1er juillet 1992) renouvellent l'organisation administrative en modifiant les rapports entre État (et donc le corps préfectoral) et les collectivités locales, devenus complexes. Deux axes mèneront notre étude : après avoir exposé les attributions du préfet en tant que représentant de État et du gouvernement dans le département et éventuellement dans la région, nous développerons ses attributions en tant qu'organe de l'administration générale.
Partie 1 : Le préfet, représentant de État et du gouvernement
Le préfet de la République a la particularité de représenter à la fois État et le gouvernement. Représentant unique du gouvernement et de chacun des ministres, le préfet dirige à ce titre l'ensemble des services de État dans le département et éventuellement dans la région, à l'exception toutefois de quelques administrations telles l'Éducation nationale, la Défense ou encore la Justice.
A. Le préfet est le dépositaire de l'autorité de État
La représentation repose sur les notions de mandat ou de la délégation confiée par le gouvernement à son délégué, constitutionnellement désigné à cet effet (article 72). Elle consiste, pour le préfet, à agir et à décider, au nom de l'autorité de État en toute validité juridique. C'est pourquoi il figure au premier rang dans l'ordre protocolaire des manifestations publiques. Une des ses principales missions, remodelées par les lois de décentralisation et la loi du 6 février 1992 sur l'administration territoriale de la République, est d'assurer la permanence de État (la continuité du service public) et la sécurité des citoyens (maintien de l'ordre, protection des biens et des personnes, des réseaux de communication et de transport). Nommé par décret du Président de la République, le préfet se voit conférer des pouvoirs propres de décision qui comportent plusieurs sortes d'interventions. Tout d'abord, il a la prérogative d'engager État, juridiquement et financièrement, par la seule signature préfectorale. Matériellement, les actes du préfet ne portent pas tous sa signature mais celle des responsables qui disposent d'une délégation de signature et agissent ainsi en son nom et sous son autorité (il s'agit des sous-préfets, des directeurs et chefs de bureaux de la préfecture, des chef des services déconcentrés de État : les directeurs départementaux attachés à tel domaine). Mais au-delà de cette base juridique, le préfet dispose de pouvoirs d'initiative, comme auteur de la vie locale. Les pouvoirs de crises lui confèrent la possibilité de prendre les commandes pour rassembler les énergies et les moyens dans le but de la sauvegarde collective. Le préfet représente État dans les tribunaux (civils, pénaux et administratifs). Il lui revient d'organiser les élections ainsi que les relations entre élus. Il est l'unique ordonnateur secondaire, mais il peut déléguer cette compétence : l'ordonnateur est celui qui a pouvoir d'engager une dépense qui est payée par le trésorier payeur général au vu de la disponibilité des crédits : il gère et répartit les dotations et subventions de État à l'échelon local.
B. Le préfet est le délégué du gouvernement
C'est ici l'aspect politique du préfet. Celui-ci a d'abord une mission d'information : il est tenu d'informer le gouvernement de la situation politique locale, de l'évolution de l'opinion ; il doit ensuite informer la population locale de l'action gouvernementale. Il met ensuite en oeuvre les orientations politiques communautaires et gouvernementales concernant le développement économique, le développement de l'emploi et de la cohésion sociale, la protection de l'environnement, l'aménagement du territoire notamment. Pour l'assister dans l'impulsion du développement économique et social régional, le préfet de région dispose d'un service spécifique : le secrétariat général pour les affaires régionales. Après avoir étudié les attributions du préfet en tant que représentant de État et du gouvernement, il s'agit à présent d'étudier ses attributions vis-à-vis des collectivités territoriales.
Partie 2 : Le préfet, organe de l'administration générale
Le préfet de la République dispose d'un véritable pouvoir de contrôle sur les collectivités locales (contrôle de la légalité et contrôle budgétaire), mission primordiale dans un État de droit, et d'un pouvoir de police administrative afin d'assurer la sécurité des citoyens.
A. Le pouvoir de contrôle du préfet sur les collectivités locales
Conformément à l'article 72 de la Constitution, le préfet est chargé d'assurer le contrôle administratif des collectivités locales. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision rendue le 25 février 1982 sur la loi du 2 mars 1982 en précise la portée. Si la législateur a supprimé le terme péjoratif de "tutelle" administrative et financière, il n'a pas pour autant supprimé les mécanismes de contrôle, mais ceux-ci ont été modifiés en faisant triompher encore davantage le système de la décentralisation, c'est-à-dire en renforçant l'autonomie des collectivités locales. La tutelle sur les personnes n'a pas été altérée par les lois du 2 mars 1982 et du 22 juillet 1982. Les procédés nouveaux concernent uniquement les actes des autorités. Ce contrôle nouveau présente trois caractères essentiels : il est uniforme (il fonctionne de la même manière à l'égard de la commune, du département et de la région), a posteriori (c'est-à-dire après que la décision de la collectivité aura été prise) et juridictionnel (et non plus préfectoral : le pouvoir d'annulation d'un acte illégal pris par une collectivité locale est confié au juge administratif). Le préfet apprécie la légalité des actes des collectivités locales ; à la suite de cet examen, il peut saisir le tribunal administratif s'il l'estime illégal, afin d'en obtenir l'annulation : c'est le déféré direct qui doit intervenir dans un délai de deux mois. Les attributions du préfet dans ce domaine dépendent de la qualité des actes : les plus importants ne seront exécutoires qu'à compter de leur transmission au préfet (il s'agit notamment des actes réglementaires, des délibérations des assemblées locales, des décisions relatives au marché public...) ; pour les autres actes, le préfet peut son pouvoir de déféré si la collectivité décide de lui transmettre les actes. Ce pouvoir du préfet, qui manifeste la volonté de État de garder la main-mise sur les décisions primordiales des collectivités locales, souffre cependant de la saisine par déféré préfectoral provoqué : en effet, toute personne morale peut introduire un recours pour excès de pouvoir à l'encontre des actes de l'administration devant le tribunal administratif. Outre ce pouvoir juridictionnel du préfet, il existe à l'égard des budgets décidés par les collectivités locales, dans certaines circonstances, un pouvoir de substitution (datant d'avant 1982) qui est réorganisé par les textes de 1982. Le préfet peut arrêter le budget d'une collectivité locale lorsque il n'a pas été voté à temps, lorsqu'il a été voté en déséquilibre, lorsque le budget de l'année précédente a été voté en déséquilibre. Mais le préfet doit saisir le Chambre régionale des comptes créée en 1982 qui va faire des propositions à la collectivité locale. C'est seulement si celle-ci n'obéit pas à ces propositions que le préfet pourra arrêter le budget. Mais on remarquera que dans tous les cas, la décision n'appartient qu'au représentant de État, et non à la Chambre régionale des comptes qui n'émet que des propositions. On ne peut donc pas parler, en matière financière, d'une véritable juridictionnalisation du contrôle.
B. Le préfet, chargé de la police administrative
Depuis les lois du 22 décembre 1789 et du 8 janvier 1790, le préfet dispose d'un pouvoir propre de police générale. Le décret du 14 mars 1986 en son article 9, rappelle qu'il est responsable de l'ordre dans le département. La police exercée par le préfet n'est donc pas une police nationale. Le préfet exerce trois types de compétence : le respect de l'ordre public, la sécurité des citoyens, et la circulation sur les routes nationales, en dehors des agglomérations. Quant au respect de l'ordre public : le préfet est seul compétent pour prendre, au nom de État, toutes les mesures de police dont le champ d'application excède le territoire d'une commune ; il peut mettre en demeure un maire d'intervenir et même se substituer à lui. Quant à la sécurité des citoyens : le préfet peut mettre en oeuvre les secours prévus dans certains cas (pollutions par produits toxiques, pollutions en mer, accidents de la route, secours en montage...). Pour déclencher les plans de secours, les plans O.R.S.E.C., le préfet dispose des services de sécurité (police, gendarmerie, pompiers) et de l'ensemble des services civils de État (EDF, SNCF...).
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